三重県情報公開審査会 答申第4号
答申
１ 審査会の結論
「○○○ゴルフ倶楽部開発行為許可申請書に関する関係書類」について、実施機関が、全部を非開示とした決定は妥当でない。
２ 異議申立ての内容
１ 異議申立ての趣旨
異議申立ての趣旨は、平成２年８月23日、三重県情報公開条例（昭和62年三重県条例第34号。以下「条例」という。）に基づき行った「○○○ゴルフ倶楽部開発行為許可申請書に関する関係書類」（以下「本件対象公文書」という。）の開示請求に対し、三重県知事が平成２年９月６日付けで行った非開示決定の取消しを求めるというものである。
２ 異議申立ての理由
異議申立人が、異議申立書、実施機関の非開示理由説明書に対する意見書及び口頭による意見陳述で主張している異議申立ての主たる理由は、次のように要約される。
条例第８条第１号（個人情報）に該当しないことについて
役所の公文書について、個人情報が出てくるのは当然であり、また、不動産登記簿謄本については誰でも自由に取得できるのが常識となっていることから、本号を開示拒否の根拠にするのは無理がある。
個人情報を隠す必要がある場合は、その部分をマジックなどで消すなど物理的に可能である。
条例第８条第２号（法人情報）に該当しないことについて
一般公開された環境影響評価書の中には、事業者の資金計画以外の住所、氏名、事業の規模・計画・位置等の部分がほとんど記載されている。
したがって、資金計画が非開示になるのはやむを得ないとしても、それ以外の部分は開示しても法人の競争上の地位や正当な利益を害するようなことにはならない。 県は、一企業を守るために条文を拡大解釈しているのではないか。
また、本件対象公文書の中に、仮に本号本文にいう法人情報に該当する部分が含まれているとしても、例えば、工事着工による工事車輛の排気ガス・交通事故の問題、オ－プン後の農薬による大気汚染等、多方面にわたる地元住民の生活環境への多大な影響が予想されるので、ただし書きイの「事業活動によって生じ、又は生じるおそれのある危害からの人の生命、身体及び健康を保護するため開示することが必要であると認められる情報」を適用して、開示が必要であると解釈すべきである。
条例第８条第３号（国等協力関係情報）に該当しないことについて
上野市の意見書は、県も認めているように本事業計画の遂行の可否を判断する上での一要素であり、その内容について地元住民として関心をもって当然である。県は、開示すると上野市等との協力関係が著しく損なわれるというが、当該市町村長の意見書には、地元住民の意見、希望が地元の首長によってどのように県に伝えられているかが記載されており、地方自治の保障の趣旨からいえば、地元住民がその内容を確認することは何らおかしくないと考えられるため、この号をもって非開示とすることは納得できない。
条例第８条第４号（意思形成過程情報）及び第５号（行政運営情報）に該当しないことについて
事業者は、地元住民に対し、建設計画の事前説明をすることなく、また現在においても、地元住民の資料請求に対して説明を拒否している。そのため、地元住民には何も情報が与えられないまま、当計画は県による開発行為許可申請書の審議の段階まできている。 今回の開示請求は、本条例の趣旨に基づき、住民の命と健康を守る立場にある自治会長として行ったものである。意思形成過程情報及び行政運営情報に該当するとの県の非開示理由は、条文を拡大解釈するものであり、そのように解釈すれば、どの公文書も公開できなくなってしまい、情報公開制度自体が情報非公開制度になる。 また、公文書の定義が決裁・供覧の済んだものということなら、請求からかなり日が経っていることから、それが終わっている部分があると思われるため、この号をもって一律に非開示とするのはおかしい。
以上のように、非開示決定には納得がいかないので、条例の趣旨に則り、できる限り開示できる部分は開示してもらいたい。
３ 実施機関の説明要旨
実施機関の主張を総合すると、次の理由により、非開示としたというものである。 本件対象公文書は、事業者が開発を予定しているゴルフ場造成に関する関係書類であり、その内容には、１個人情報として、個人の同意書、不動産登記簿謄本、印影等、２法人情報として、事業者の住所、氏名、印影、事業等の規模、資金計画、実施予定の場所、目的及び計画の概要並びに位置等、３国等協力関係情報として、上野市等からの意見書が含まれている。
また、本件対象公文書は、都市計画法及び森林法、砂防法、河川法等の個別法に従って事業者が事業の実施計画として提出したものであり、申請時点において事業者が区域内の権利等を全て取得したものでなく、同意において事業の計画性を担保しているものである。したがって、都市計画法に基づく開発許可申請書が提出されたからといって開発計画が承認されたわけでなく、関係各課において、全ての個別法との適合の確認がなされて、はじめて承認となるものである。
開発行為とは、ある目的のために土地の区画形質を変更することをいうが、現時点での申請書は最終の事業計画でなく、今後協議の中で、修正を指示し、変更がなされる途中段階のものである。本申請書類は、最終的な意思決定に至らない未確定な部分を多く含んでおり、開示することにより事務事業の意思形成や執行に著しい支障を生じるおそれがある。
それゆえ、本件対象公文書は、主に意思形成過程及び行政運営情報に該当することを理由に非開示とすべきである。
なお、本件対象公文書に含まれている情報を非開示とすべき理由を、適用除外条項とのかかわりで示せば、次のとおりである。
１ 条例第８条第１号（個人情報）の該当性について
個人の同意書、不動産登記簿謄本、印影等の部分は開示すると特定の個人が識別され、又は識別され得るので、個人に関する情報として、条例第８条第１号に該当するものである。
２ 条例第８条第２号（法人情報）の該当性について
本件対象公文書は、事業者が開発事業計画の遂行を目的として提出したものである。
記載されている事項は事業者の住所、氏名、印影、事業等の規模、資金計画、実施予定の場所、目的及び計画の概要並びに位置等であり、開発事業計画の根幹となる事項である。
また、現在提出されている開発行為許可申請書は、一方的な届出という性質のものではなく、開発事業の計画に当たっては他法令との適合の必要性から、関連するそれぞれの関係各課との調整を図り、その過程で内容的にも変更することが予定されているものである。
したがって、計画の実施までには相当の変更も予想され、現時点において、未確定部分があるまま開示すると、用地購入等に支障を生じ、法人の競争上の地位その他正当な利益を害すると認められるので条例第８条第２号に該当するものである。
３ 条例第８条第３号（国等協力関係情報）の該当性について
上野市等からの意見書は、この事業計画の遂行の可否に関わる要素であり、開示すると上野市等との協力関係、信頼関係が著しく損なわれるものであるから条例第８条第３号に該当するものである。
４ 条例第８条第４号（意思形成過程情報）及び第５号（行政運営情報）の該当性について
本申請書は現時点で最終的な意思決定に至らない未確定な部分を含む情報であり、２で述べたとおり、関係各課との審査、協議の途中で開示することにより、県民に誤解を与えたり、行政内部の自由な意見交換が阻害されるなどのおそれがあり、また、事業者に対しても公正もしくは適正な指導が出来なくなるなど、事務事業の実施に著しい支障が生じるため、条例第８条第４号及び第５号に該当するものである。
４ 審査会の判断
１ 本件対象公文書の性格について
本件対象公文書は、都市計画法及び本県独自の「ゴルフ場等の開発事業に関する指導要綱」（以下「指導要綱」という）の規定により、事業者が上野市を経由して県に提出したものであり、「実施機関の職員が───────取得した文書」（条例第２条第２項）として、本条例の適用される公文書である。
本件対象公文書は、具体的には、１上野市長意見書、２都市計画法32条（公共施設）の協議〔上野市〕、３開発行為許可申請書（開発事業設計申出書）、４設計説明書、５資金計画書、６事前指導要綱の協議に対する協議及び措置〔三重県〕（大規模土地取引に関する事前指導協議の結果通知書の写し、設計協議申出書の期限延長願い、文化財保護措置を含む）、７開発区域内地番一覧表、８開発区域内所有者別一覧表、９都市計画法32条協議過程、１０権利者の同意書、１１消防協議の経過報告書、１２設計資格証明書、１３申請者の資力及び信用に関する申告書、１４工事施行者の能力に関する申告書、１５現況写真、１６事業計画所（誓約書）、１７設計図書（位置図、現況図、公図合成図、区域図、開発区域求積図、土地利用計画図、造成計画平面図、造成縦横断図、ホ－ル縦横断図、点高法土量計算図、運土計画図、雨水排水計画平面図、雨水排水流域図、排水施設構造図、調整池流域図、調整池詳細図、防災施設計画平面図、防災施設流域図、谷筋縦断図、防災施設構造図、土工定規図、緑地保全計画図、付替道路計画図、進入路計画図、造成構造図、場内道路標準断面図、工事用道路計画図、雨水排水計算書、防災施設計算書、調整池計算書、重力式コンクリ－トダム安定計算書、フィルダム法面安定計算書、ア－チカルバ－ト構造計算書、工事用道路構造計算書、流下能力調査書、地質調査報告書、境界確定図、区域内及び隣接謄本）の各文書からなっている。
２ 基本的な考え方について
条例の制定目的は、県民の公文書の開示を求める権利を保障するとともに県民の県政に対する理解と信頼を深め、開かれた県政を一層推進するというものである。条例は、原則公開を理念としているが、公文書を開示することにより、請求者以外の者の権利利益が侵害されたり、行政の公正かつ適切な執行が損なわれるなど県民全体の利益を害することのないよう、原則公開の例外として限定列挙した非開示規定を定めている。
当審査会は、情報公開の理念を尊重し、条例を厳正に解釈して、以下について判断する。
３ 本件審査の中心争点について
実施機関は非開示理由として条例第８条第１号～第５号を挙げているが、結論として全面非開示の決定をなしており、その決定の中心的な理由は、第４号（意思形成過程情報）及び第５号（行政運営情報）の該当性であることがうかがえる。
当審査会は本件対象公文書が、条例第８条第４号及び第５号に該当するか否かを中心争点として、以下判断することにする。
４ 条例第８条第４号（意思形成過程情報）及び第５号（行政運営情報）の該当性の有無について
ａ 第４号は、行政における内部的な審議、検討、調査研究等が円滑に行われることを確保する観点から定めたものである。
具体的には、最終的な意思決定に至らない段階で、開示することにより、県民に誤解を与え、又は無用の混乱を招くおそれのあるもの、あるいは事務事業の企画、検討等のために収集した資料等で、今後の企画、検討等に必要な資料を得ることが困難になるおそれのあるもの等は非開示とすることを定めたものである。
第５号は、事務事業の内容及び性質からみて、開示することにより当該事務事業の目的を失い、又は公正若しくは適正な執行ができなくなるおそれのある情報は非開示とすることを定めたものである。
具体的には、開示することにより、関係当事者との信頼関係が損なわれ、事務事業の実施に必要な理解、協力を得ることができなくなったり、今後、必要な情報を収集することができなくなるおそれのある情報等である。
本件対象公文書は、法律及び指導要綱に基づき、事業者から県に提出されたものであり、関係法令の適合性について県による審査を受けることになっている。
ところで、実施機関が原処分時において、本件対象公文書を非開示とした主な理由は、１開発申請に対し、県が承認をするまでは本件対象公文書に記載されている情報は最終的なものでなく、未確定な部分を多く含んでいること、２たとえ、最終的には変更される可能性があると説明して開示しても、途中で開示するとある特定の部分だけが取り沙汰され、開示した時点の情報が発想の原点になって、情報が一人歩きしてしまい収拾がつかなくなること、３本件対象公文書の中には、指導要綱に基づき事業者から任意に提出された文書が含まれていることから、それらを開示すると、今後のゴルフ場事業者との信頼関係に著しい支障が生じると考えられることなどから、本件対象公文書を承認以前に開示することは、事務事業の意思形成及び行政の公正又は適正な執行に著しい支障が生じるということである。
それに対して、異議申立人は、実施機関の解釈は条文の拡大解釈であり、本件対象公文書の中には時間の経過の中で個別に供覧・決裁の済んだものもあると思われ、それらは開示できるのではないかと主張している。
異議申立人が主張するように、条例の趣旨に則り、非開示事由を限定的に解釈しなければならないことはいうまでもない。
また、当審査会の判断は、実施機関が行った原処分時、つまり請求に対する決定があった時点を基準にする。
ｂ 一般に、ゴルフ場開発は広大な面積に及ぶものであり、開発区域のみならず隣接地域の社会生活に大きな変化をもたらす場合もあることから、隣接地域の住民の理解も得ながら行われることが必要である。更に、ゴルフ場開発に伴う様々な問題が指摘されるなどゴルフ場開発に係る県民の関心が高まっている昨今の情勢に鑑み、ゴルフ場開発に関する情報、とりわけ、環境にも大きな影響を及ぼすおそれのあるものは、開発区域の住民のみならず隣接地域の住民に対しても、できる限り開示していくことが大切である。
本件対象公文書は、審査・協議等の過程でその内容が逐次変更されていくことが予想される性格のものであり、これを開示することにより県民に誤解や混乱を与えたり、また、行政内部の自由な意見交換が阻害されたりするとの実施機関の主張は理解できる。しかし、本件対象公文書の中には、個人の同意書、事業者に関する情報、事前協議の結果通知等、既に事実として確定しており変更されない情報も含まれており、一律には判断し得ないところのものである。また、今後、内容的に変更される可能性のある情報を含む公文書であっても、申請時点での事業者からの提出文書としては確定していることから、その内容が「開示することにより、当該又は将来の同種の事務事業に係る意思形成に著しい支障を生ずるおそれがある」（第４号）か否か、及び、「開示することにより、当該又は将来の同種の事務事業の公正又は適正な執行に著しい支障を生ずるおそれがある」（第５号）か否かは、各文書の内容に照らして、判断されなければならない。
ｃ そこで、更に進んで、本件対象公文書の内容に即して、条例第８条第４号及び第５号の該当性を判断すると、次の様に考えられる。
第一に、本件対象公文書の中で、指導要綱に基づく情報は、事業者から任意に提出されたものであり、事業者の意思に反して、これらを開示すれば、今後事務事業の実施に必要な理解、協力を得られなくなることが予想される。更に、平成３年５月に改正された指導要綱の内容も事業者に対してかなり厳しいものとなっていることから、以前にも増して事業者との協力・信頼関係を必要としていることも考慮すべきである。それゆえ、これらを開示することにより、開発行為許可の事務事業に係る意思形成や公正又は適正な執行に著しい支障を生ずるおそれがあるとの実施機関の主張は妥当である。
第二に、本件対象公文書の中には、例えば、会社概要、定款、商業登記簿謄本及び大規模土地取引に関する事前指導協議の結果通知等、既に事実として確定している部分が含まれていることから、これらは開示しても、行政の事務事業の執行に著しい支障をきたすものとはいえない。
したがって、実施機関が、本件対象公文書が条例第８条第４号及び第５号に該当することを理由に、全部を非開示とした決定は妥当でない。
５ 条例第８条第１号（個人情報）の該当性の有無について
条例第３条において、実施機関は個人に関する情報をみだりに公にされることがないよう最大限の配慮をしなければならないと規定している。また、個人のプライバシ－を最大限保護する必要があるため、条例第８条第１号において特定の個人が識別され、又は識別され得る情報は、原則として、非開示とするとしている。
ところで、本件対象公文書の中で、個人名及び印影等の部分は、特定の個人が識別され、又は識別され得る情報であり、非開示としたことは妥当である。
６ 条例第８条第２号（法人情報）の該当性の有無について
本号は、法人等又は事業を営む個人の健全で適正な事業活動の自由を保障する必要上設けられた規定であり、開示することにより、当該法人等又は個人の競争上の地位その他正当な利益が害されると認められるものは非開示とすることを定めたものである。
競争上の地位その他正当な利益が害されると認められる情報とは、例えば生産、技術、販売、営業上のノウハウに関する情報、経理、人事等の内部管理に関する情報のほか、開示することにより、法人等又は事業を営む個人の社会的評価、社会活動の自由等が不当に損なわれる情報をいう。
また、条例第８条第２号ただし書きイは、「事業活動によって生じ、又は生ずるおそれのある危害から人の生命、身体及び健康を保護するため、開示することが必要であると認められる情報」は、条例第８条第２号本文に該当する場合であっても開示することができると定めている。
本件対象公文書の中には、当該法人の資金計画、設計資格証明書、取引先等開示することにより、法人の競争上の地位その他正当な利益を害すると認められる情報も含まれている。
７ 条例第８条第３号（国等協力関係情報）の該当性の有無について
本号は、県の行政が、国、地方公共団体、その他の団体との密接な関係のもとに執行されていることから、県と国等との協力関係、信頼関係を維持するため、開示することにより、これらの関係を損なうと認められる情報は、非開示とできることを定めたものである。
ところで、本件対象公文書の中の上野市長の意見書は、実施機関、異議申立人双方が主張しているように、開発事業計画遂行の可否に関わる文書である。
異議申立人は、当該市町村長の意見書には地元住民の意見、希望が記載されており、そこに何が記載されているかの確認は住民にとって当然のことだと主張している。
ゴルフ場開発について、県民の関心が高まっている昨今の情勢に鑑みれば、可能な限り情報公開に努めるべきであり、県としても、当該市町村長に対し、住民参加の行政を目指すとしたら開示するのが適当ではないかと説得する位の姿勢が大切である。
ただし、本件意見書について言えば、本来上野市の意見だけでいいところを隣接住民のことを考え、名張市、青山町にも意見を聞いた上野市長の立場を斟酌したこと、また、審査段階での変更の程度によっては再度意見書を求めることがあることなどを考え合わせると、実施機関が、上野市との信頼関係、協力関係を損ねると判断し、非開示としたことは妥当である。
以上、実施機関が非開示理由として挙げている条例第８条第１号～第３号について、５～７で検討してきたが、当該各号の理由でもって非開示となすことのできる情報は本件対象公文書の一部であって、それを根拠に本件対象公文書の全部を非開示とすることは妥当でない。
８ 結論
総合して判断すると、本件対象公文書について、実施機関が全部を非開示とした決定は妥当でない。
５ 審査会の処理経過
当審査会の処理経過は、別紙のとおりである。
６ 実施機関に対する要望・提言
本件異議申立てに対する審査会の判断は、以上のとおりであるが、開発行為許可申請書に対する県の承認がなされた後に開示請求があった時は、今回の異議申立てに対する決定より前向きな決定がなされるよう要望する。
別紙
審査会の処理経過
| 年月日 | 処理内容 |
|---|---|
| ２．11．21 | ・諮問書受理 ・実施機関に対して非開示理由説明書の提出要求 |
| ２．12．10 | ・非開示理由説明書受理 |
| ２．12．11 | ・異議申立人に対して非開示理由説明書（写）の送付及び意見書の提出要求 |
| ３．１．４ | ・意見書及び口頭での意見陳述申出書受理 |
| ３．４．30 | ・実施機関からの非開示理由説明の聴取 （第７回審査会） |
| ３．５．28 | ・異議申立人からの口頭意見陳述の聴取 （第８回審査会） |
| ３．６．６ | ・実施機関からの非開示理由説明の再聴取 （第９回審査会） ・審議 |
| ３．６．26 | ・答申 |
