三重県情報公開審査会　答申第65号

答申

１．審査会の結論

　実施機関は、本件異議申立ての対象となった公文書の非開示部分のうち、次の部分（詳細は、別紙１対象公文書参照）を開示すべきである。

• 従前地土地評価書の非開示部分（全て）
• 換地計画書のうち、従前地各筆調書の等位及び評定金額

２．異議申立ての趣旨

　異議申立ての趣旨は、異議申立人が平成１０年４月７日付けで三重県情報公開条例（昭和６２年三重県条例第３４号。以下「条例」という。）に基づき行った「機殿土地改良区の事業に関する一切の情報」の開示請求に対し、三重県知事（以下「実施機関」という。）が５月２０日付けで行った決定のうち、下記文書（以下「本件対象公文書」という。）に記載された土地の評価に関する情報（別紙１）を非開示とした部分開示決定（以下「本決定」という。）の取消しを求めるというものである。（なお、開示請求の対象となった公文書が大量であったため、実施機関は４月２０日付けで決定期間延長の措置を執っている。）

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　記
県営ほ場整備事業　機殿地区　第１、２、３換地区･････従前地土地評価書
県営ほ場整備事業　機殿地区　第　　２、３換地区･････換地土地評価書
県営ほ場整備事業　機殿地区　第１、　　３換地区･････換地計画書

　なお、本件対象公文書は、土地改良法の規定により、実施機関が松阪市機殿地区において、県営ほ場整備事業（低コスト化水田農業大区画）を実施する過程で、作成・取得したものであり、土地の評価に関する情報が記載されており、また、部分開示決定通知書の備考欄には、非開示とした情報については、「換地計画の公告縦覧以降に開示します。」との付記がされている。

３．実施機関の部分開示理由説明要旨

　実施機関の主張を総合すると、次の理由により、本件対象公文書は条例第８条第４号（意思形成過程情報）及び第５号（行政運営情報）に該当し、部分開示が妥当というものである。
　当該土地の評価は、現在（開示請求時(H10.4.7)、部分開示理由説明書提出時(H10.9.28)、審査会での口頭説明時(H11.1.12、2.15) のいずれの時点においても）確定しておらず意思形成過程にある。
　各筆換地等明細書に記載の土地の評価は、換地計画を確定させる権利者会議の際に会議資料として権利者全員に配布することになっている。
　従前地や換地の評価は評価委員が行っているが、評価委員は土地改良区の役員会の推薦により選出されており、当該地区での農業に関する知識が豊かで評価を客観的に行える地元の代表であり、班体制で土壌、日照、水はけ等の項目について点数化し、それらを総合して従前地や換地の評価を決定している。
　評価は、普通の用地買収のように不動産鑑定士の算出した価格を参考として求めても農地としての正しい価格になるとは限らないため、現在の評価の方法が最適であるとされている。
　仮に土地の評価が確定前に公表されたならば、評価に不満のある者が評価委員に評価が不当である旨を申し出る恐れがある。そうなると評価委員は、申し出を受け入れ、評価を変更するかその申し出を拒否するか、という選択を迫られることになる。そこで評価を変更したならば、他の権利者から評価の変更に異議を唱える声や、自分の土地の評価も変更して欲しいという申し出が出てきて収集がつかなくなる恐れがある。
　また、評価の変更を拒否した場合は、その者から再三にわたり同様の申し出が口頭、書面を問わず提出されるおそれがあり、混乱は避けられず、評価委員もこれらの混乱を嫌い辞任することも考えられる。
　評価委員が辞任すると、その後任者を選任する必要があるが、そのような混乱した状態で評価委員の就任を依頼するのは極めて困難であり、評価委員が空席となり、事業の進捗に支障を来す恐れがある。
　また、換地後の評価については、工事が終わった部分から年度毎に評価をしてきており、全体の工事が終わった現在、地区全体のバランス等を考慮して評価の補正をしているところであり、この補正以前の評価を公開することにより混乱を来す恐れがある。
　以上のとおり、非開示とした情報（別紙１）を、換地計画の公告縦覧前に開示することは、当該又は将来の同種の事務事業に係る意思形成及び公正又は適正な執行に著しい支障を生じるおそれがあり、第４号及び第５号に該当する。
　なお、土地の評価が権利者会議で公開された後、換地業務の手続きとして、公告縦覧期間及びそれに係る異議申立期間が設定されており、評価等に異議のある者はここで異議申立てが行えるため、権利者の保護に欠けるところはない。

４．異議申立ての理由

　異議申立人の主張を総合すると、次に掲げる理由から実施機関の処分は条例の解釈運用を誤っている、というものである。
　県営ほ場整備事業機殿地区の換地は、一時利用地指定通知書が事業区域内の地権者に送付されない等、法的手続に則らない違法な換地が進行しているので、その適正を確保するために、また、異議申立人は事業区域の地権者であり、自己の土地の評価が適正であるか否かを検証するためには、自己の土地の評価に関する全ての情報が、さらに、事業区域内の他人の土地の評価についても、自己の土地の評価との相対的な比較検討ができるよう、開示される必要がある。
　本決定は、非開示の理由がないにも拘わらず情報を開示しない違法がある。

５．審査会の判断

　本件対象公文書について、実施機関は、条例第８条第４号及び第５号に該当するので部分開示が妥当である、と主張している。そこで、以下について判断する。

（１）基本的な考え方について

　条例の目的は、県民の公文書の開示を求める権利を明らかにするとともに、県民の県政に対する理解と信頼を深め、開かれた県政を一層推進する、というものである。　条例は、原則公開を理念としているが、公文書を開示することにより、請求者以外の者の権利利益が侵害されたり、行政の公正かつ適正な執行が損なわれるなど県民全体の利益を害することのないよう、原則公開の例外として限定列挙した非開示項目を定めている。
　当審査会は、情報公開の理念を尊重し、条例を厳正に解釈して、以下について判断する。

（２）第４号（意思形成過程情報）の意義について

　本号は、行政における内部的な審議、検討、調査研究等が円滑に行われることを確保する観点から定めたものである。
　行政における審議等に関する情報の中には、決裁等の手続きは終了していても、行政としての最終的な意思決定に至らない未確定な情報が多く含まれている。これらの情報がそのまま開示されると、行政内部の自由な意見交換が阻害される等のおそれがあるので、このような情報については、非開示にできるというものである。
　また、最終的な意思決定に至った後においても、その過程における情報を開示することにより、将来の同種の審議等に著しい支障を及ぼす場合には、このような情報も非開示にできるというものである。

（３）第５号（行政運営情報）の意義について

　本号は、事務事業の内容及び性質からみて、開示することにより、当該事務事業の目的を失い、又は公正若しくは適正な執行ができなくなるおそれのある情報は、非開示とすることができると定めたものである。
　また、反復的又は継続的な事務事業については、当該事務事業執行後であっても、当該情報を開示することにより、将来の同種の事務事業の目的が達成できなくなるもの又は将来の同種の事務事業の公正若しくは適正な執行に著しい支障を及ぼすものがあるので、これらに係る情報が記録されている公文書も非開示にできるというものである。

（４）第４号（意思形成過程情報）及び第５号（行政運営情報）の該当性について

　実施機関は、別紙１に詳細を記載したとおり、第５号を理由に「従前地土地評価書、換地計画書のうち従前地各筆調書の等位」を、第４号及び第５号を理由に「換地土地評価書、換地計画書のうち従前地各筆調書の等位以外の部分」を、それぞれ非開示としているので、これについて判断する。

• 第５号（行政運営情報）の該当性について
  　本件情報を開示することによって、県が土地改良区に委託し、適正に土地の評価・換地等の事務を行い、公金を適正に支出していることを説明することは、県民の県政に対する信頼を得る上で大きな意義がある。
  　実施機関は今後の換地業務への悪影響を懸念し、事務事業の公正又は適正な執行に「著しい支障を生ずるおそれがある」と主張しているが、そのためには、そのような状況が具体的に存在することが明白であることを要するというべきである。
  　しかしながら、本件における実施機関の主張は抽象的な蓋然性の域を出ておらず、また、実施機関・異議申立人双方の説明によると、一時利用地の指定は事実上済んでいることから、当該の換地業務への著しい支障は考えられず、さらに、土地の評価が複数の評価委員の合議により行われ、恣意性が排除されており、本号の「将来の同種の事務事業の公正又は適正な執行に『著しい支障』を生ずるおそれがある」とまでは認められない。
  　よって、第５号（行政運営情報）には該当しないものと判断する。
• 第４号（意思形成過程情報）の該当性について
  　土地改良事業は、主として事業区域内の権利者の利害に影響を及ぼすものであり、広く県民一般の利害に直接影響を及ぼす事業ではない。また、その効果は広く県民一般に及ぶものというよりは、主として特定の関係者にしか影響を及ぼさないものということができる。
  　もっとも、仮にそうであっても、本件土地改良事業は、県が事業主体として営む事業であり、県の職員が事務を執行し、県の予算が費消され、県が責任を負うものである以上、事業が適正かつ公正に営まれているか否か等について、一般県民が情報公開を通じて適正にチェックできるよう、担保されることは必要かつ有意義なものといえる。本件においては、改良工事は概ね完了しており、従前地に対する評価委員の評価は確定しているものとみることができるものの、一方、権利者会議は未だに開催されておらず、そのため、換地計画の決定がなされていないなど、現段階では関係当事者においても未成熟と見ることができる。
  　条例が、請求の目的を問わず、関係者に限らず広く県民一般に情報公開請求を認めた制度である以上、開示・非開示の決定にあたっては、異議申立人が土地改良事業区域内に土地を保有する権利者であるとしても、個々の具体的事情や異議申立人の地位を考慮することなく、一般県民の立場で求めた公開請求であると把握し、条例上の非開示事由の該当性の有無を判断すべきである。
  　土地改良事業は一連の手続きが土地改良法によって進められ、公告縦覧までの間は関係者の内部で言わば自治的に処理されるべきことが予定されている。また、既に述べたとおり、同事業は事業区域内の権利者の利害に影響を及ぼす事業に過ぎず、広く県民一般に開示すべき事業とは異なる性質を有する。それ故、一般県民に対しては、権利者会議が開かれ権利者の利害調整が確定されるまでの間は、本号（意思形成過程情報）により、これらの情報は保護される利益が認められるものとするのが条例の趣旨であり、実施機関が非開示としたのは違法とはいえない。
  　なお、異議申立人は、自らが関係者であることを理由に他人の土地の評価も自己（本人）情報の拡大解釈により、全ての情報がいかなる時点においても公開されるべきである、と主張しているが、独自の見解という他ない。

（５）早川委員の反対意見

　多数意見は、上記のとおりである。
　しかるに、早川委員は、以下のような理由から上記多数意見に反対し、実施機関の非開示決定を違法としている。

ａ　多数意見は、１本条例の趣旨から、異議申立人が本土地改良事業区域内の権利者であることを考慮せず、一般県民の立場で求めた開示請求であると解した上で、本事業の性質から、一般県民への情報開示は権利者会議によって利害調整が確定されてからとすべきであり、それまでの間は意思形成過程と解すべきである、とする見解に立脚しながら、２異議申立人が本事業の権利者であることを考慮して、本開示請求の是非を判断しても現段階では、関係当事者に対しても意思形成過程であるとする実施機関の見解を採用したものと思われる。
　しかし、１の考え方に従えば、権利者会議が終了するまでは、本事業の全ての情報について、条例により開示することはできないはずであり、２の考え方に従えば、何故権利者会議が終了するまで意思形成過程と解するのか、その理由を明らかにしなければならないはずであり、両見解を合成することには無理があると言わざるを得ない。
　また、実施機関の見解と異なる１の見解に基づき判断することは、異議申立人に不当な不意打ちとなり妥当でなく、審査会は実施機関が示した非開示理由の当否だけを判断するのが原則公開とする条例の趣旨に合致する、と思料される。

ｂ　確かに多数意見のとおり、土地改良事業は、主として同事業区域内の権利者の利害に影響を及ぼすものに過ぎず、広く県民一般の利害に直接影響を及ぼす事業ではない。
　しかるに、本土地改良事業は県が事業主体として営む事業であり、県の職員が事務を執行し、県の予算が費消され、県が責任を負うものである以上、事業の「効果」が同事業区域権利者に限られることのみをもって、他の公共事業等と区別すべき合理的理由はない。すなわち、県営事業である土地改良事業が適正かつ公正に営まれているか否か等について、一般県民が情報公開を通じて適正にチェックできるよう、担保されることは必要かつ有意義なものといえ、情報公開がなされることによって、権利者の利益が不当に侵害されるというものでもない。
　現に、本事業においても、一時利用地指定通知書が権利者に送付されず、同処分に対する権利者の異議申立ての機会を奪ったにもかかわらず、実施機関は同事務を実施した土地改良区との委託関係をそのまま継続する等、公正かつ適正な事業の執行を疑わせるに足る事実が発覚している。
　従って、県営の土地改良事業についても、本条例による開示請求の対象となる事業と解すべきであり、この点については、多数意見も異論がないようである。
　そこで問題は、多数意見のように、事業の性質により意思形成過程について特別な解釈をし、情報公開の時期を遅らせることの当否である。
　多数意見に従えば、公共事業であっても、その効果が広く県民一般に及ぶものであるか否かを審査した上、主として特定の関係者にしか影響を及ぼさないものについては、特段の配慮をする必要があることとなり、意思形成過程の解釈について、いわゆるダブルスタンダードを形成することとなってしまう。このように本来一義的に解釈すべき条例の字句を二重基準により解釈することは、条例の恣意的な運用にも繋がり、妥当ではない。
　よって、事業の効果によって、意思形成過程の解釈を異にしようとする多数意見に賛同することはできない。

ｃ　本来、意思形成過程か否かは行政内部の意思が形成過程にあるか否かで判断すべきであり、これを審議する他の機関の決議によって左右されるものではない。
　例えば、実施機関が提出した条例案は、議会で審議され議決されたときに初めて法的効力を生ずるが、同議決がなされるまで実施機関の意思が形成過程であったというのではない。
　従って、本事業について、実施機関の意思が権利者会議において決議されるまで、形成過程であったということはできない。

ｄ　そこで、換地土地評価書及びこれを前提として作成された換地計画書が、実施機関が主張するように「地区全体のバランス等を考慮して評価の補正をする」場合があることをもって「意思形成過程」といえるか否かである。
　しかし、換地土地評価書に基づき、既に一時利用地の指定がされていることからすると、少なくとも一時利用地の指定前には、その意思は確定していたものといえる。また、そもそも土地の評価は、評価時期が異なれば社会経済的な事情等により、変更されることは当然と言うべきであり、それは意思形成過程という未成熟な意思が成熟していくというものとは異なる。すなわち、評価した時期における土地の評価は確定したものであり、実施機関のいう補正は、その時期における新たな評価というべきである。
　なお、土地の評価は項目別配点方式とされているのに、「地区全体のバランス」等という項目はなく、また補正についての法令上の根拠もないようであり（審査会委員からの照会に実施機関が答えないため）、実施機関のいう評価の補正が適正な手続きに従ったものかも確認できない。
　よって、実施機関の主張する補正の可能性のあることをもって、既に作成した時点において確定されていた土地の評価を意思形成過程と解することはできない。

ｅ　多数意見は、異議申立人の自己情報の解釈について、独自の見解として排斥している。しかし、多数意見は、権利者の集合体を法人のように捉え、権利者会議の決議によってその意思が形成されると考える以上、むしろ異議申立人の開示請求は集合体に関する情報であり、自己情報の開示請求と解することができる。
　よって、この点に関する多数意見にも賛同することはできない。

（６）結論

　以上（多数意見）のとおり、異議申立人の請求は、主文掲記の限度で理由があるからこれを認容し、その余は理由がないからこれを棄却し、主文のとおり答申する。

６．審査会の処理経過

　当審査会の処理経過は、別紙２審査会の処理経過のとおりである。

７．審査会としての提言

　審査会の結論は以上のとおりであるが、本件の経緯を見る限り、地権者の１人である異議申立人に対して、本件対象公文書の公開に応じないのはいささか硬直した対応にも思われる。
　現行の土地改良法の規定や実施機関の対応を見る限り、地権者に十分な情報提供がなされているとは必ずしも言い難いし、また、異議申立人が土地改良事業における地権者の１人であることを考慮すると、請求権者、請求目的等による制約条件の少ない情報公開条例に基づく判断に拘らず、具体的な事情を勘案した上でのより積極的な情報提供が望まれるので、当審査会が条例上非開示相当と判断した情報についても、開示されることを提言する。

---

別紙１

対象公文書

実施機関が部分開示とした文書		実施機関が非開示とした情報	実施機関の非開示理由	審査会の判断
従前地土地評価書		評価点数（土壌、用排水、日照、通風、 耕作、耕作の難易、通作、合計点数より減点）、水系名、等位、摘要、井戸	５号	開示
換地土地評価書		評価点数（土壌、用排水、日照、通風、 耕作、耕作の難易、通作、合計点数より減点）、水系名、等位、摘要、井戸	４号、５号	非開示
換地計画書	・地区総計表	評定価額、清算方式（㎡当たり増加額） 徴収総額、支払総額、その他（支払区分）	４号、５号	非開示
	・等位別価格表	評定価格	４号、５号	非開示
	・各筆換地等明細書	等位	４号、５号	非開示
		価額、精算金、換地交付基準額	４号、５号	非開示
	・従前地各筆調書	等位	５号	開示
		評定価額	４号、５号	開示
	・換地各筆調書	等位	４号、５号	非開示
		評定価額	４号、５号	非開示
	・個人別精算金一覧表	評定価額、換地交付基準額、清算金	４号、５号	非開示
	・個人別精算金一覧集計表	評定価額、換地交付基準額、清算金、徴収額、支払額	４号、５号	非開示

---

別紙２

審査会の処理経過

年月日	処理内容
１０．８．２８	・諮問書受理
９．８	・実施機関に対して部分開示理由説明書の提出依頼
９．２８	・部分開示理由説明書受理
１０．５	・異議申立人に対して部分開示理由説明書（写）の送付、 意見書の提出依頼及び口頭意見陳述の希望の有無の確認
１０．７	・口頭意見陳述申出書受理
１１．１．１２	・書面審理 ・実施機関の部分開示理由説明の聴取 ・異議申立人の口頭意見陳述の聴取 ・審議 （第９４回審査会）
２．１５	・実施機関の部分開示理由説明の聴取 ・審議 （第９５回審査会）
３．９	・審議 ・答申 （第９６回審査会）

---

三重県情報公開審査会委員

職名	氏名	役職等
会長	岡本　祐次	三重短期大学法経科教授
会長職務代理者	曽和　俊文	関西学院大学法学部教授
委員	渡辺　澄子	松阪大学女子短期大学部教授
委員	早川　忠宏	弁護士
委員	樹神　成	三重大学人文学部教授